一般来说，劳动年龄人口平均受教育年限的增长，分别受到教育发展水平和劳动年龄人口增长率的影响。

改革开放期间，中国在人力资本积累方面经历过两次大的跨越，分别是1986年开始的普及九年制义务教育，以及1999年以来高等学校的扩大招生。在政府公共教育支出大幅增加的保障下，这两项重大举措显著提高了总人口和劳动年龄人口的平均受教育程度。

例如，1982—2000年，每10万人中的初中毕业生数量增长了89.8%；2000—2020年，每10万人中的大专及以上毕业生的数量增长了3.3倍。正如增长理论可以预期到的，人力资本的这种大跨越为中国经济高速增长做出了显著的贡献。随着人口转变阶段的变化，人力资本改善的速度放缓。根据联合国的数据计算，中国20～59岁劳动年龄人口在20世纪80年代、90年代及21世纪第一个10年和第二个10年年平均增长率分别为3.04%、1.84%、1.41%和0.10%，其中2016—2020年，年均为负增长。与人口年龄结构变化相对应，以各级毕业生（未升学或辍学）的加总为代表的新成长劳动力也于2014年开始负增长。与此同时，普及九年制义务教育和高校扩大招生的政策效应总体来说是一次性的，并不具有长期可持续效应。随着政策效应逐渐减弱，人均受教育年限的增长速度也相应放慢。在上述因素的作用下，无论是平均受教育年限的增量，还是人力资本禀赋较高的新成长劳动力增量，都已经处于减少的趋势中，不再能支撑人力资本总量的增长（见图10—3）。

(相关资料图)

在人力资本改善速度明显放慢的同时，中国正在迈入高质量发展阶段，增长模式迅速向生产率驱动型转变，对人力资本禀赋水平提出了更高的要求。教育既是人的全面发展这一发展目的的重要体现，也是人力资本水平提升的主要方式，是增长动能转换的关键之举。

对中国来说，可以从以下具有坚实经验基础的角度来认识教育发展和深化的重要性和紧迫性。首先，国内外学术界对经济增长的计量分析都表明，受教育年限是永恒的经济增长变量；其次，人力资本的提升是劳动者适应科技革命和产业结构变化的必要前提；再次，劳动生产率的提高归根结底靠劳动者素质的提升；最后，教育发展水平是国家竞争力的基础保障。

从国际比较来说，中国人口的平均受教育年限仍然较低。2019年，中国25岁及以上人口的平均受教育年限为8.1年，不仅低于极高人类发展水平的国家和高人类发展水平的国家的平均水平，也略低于世界平均水平。应该说，在中国经济和社会整体发展水平中，教育发展仍然是相对滞后的领域，表现为中国的平均受教育年限的世界排位显著落后于HDI（编者注：Human Development Index，人类发展指数，由联合国开发计划署编制，基于预期寿命、教育水平和生活质量三项核心变量，衡量联合国各成员国经济社会发展水平）的世界排位。更突出的短板在于，在劳动年龄人口中，大龄劳动力的受教育程度显著偏低，妨碍这部分人口就业寿命的延长和工资收入的增长。一般通过教育数量和教育质量两方面的提升实现教育的发展和深化。提高受教育年限的抓手是在目前九年制义务教育的基础上向前和向后延长义务教育年限，即分别把学前教育和高中教育纳入义务教育范围，由政府的公共支出予以保障。提高教育质量的核心在于营造有序竞争的机制，处理好规范和竞争的平衡关系，增强全社会教育的活力。

唯其如此，教育才能适应社会的需要，一方面是更强调认知能力和学习能力的通识教育，另一方面是完善包括软技能和更新技能在内的技能培养机制。从人民满意这一根本要求出发，教育发展的顶层设计关键在于看实践的效果，所以不宜预设教育阶段和类型的结构，更不应该匆忙采取分流措施。

在政策讨论中，一直有研究者执着地建议延长义务教育年限，而一个针锋相对的质疑也如影随形：扩大教育的钱从哪儿来？

如今，无论是我们对教育发展规律达到的认识水平，还是中国经济发展达到的阶段，都足以让我们从逻辑上和经验上很好地回应这个疑问。也就是说，一个更加完整的顶层设计可以使中国教育发展总体上无须受资源的制约。首先，按照经济规律和教育规律配置资源，提高教育公共资金的使用效率。人力资本投资与其他领域的投资一样，也存在边际报酬递减现象。因此，资源均衡化配置是提高资金使用效率的最佳途径。

在区域之间、城乡之间，特别是在各级各类教育之间，仍然存在教育资源供给的差异，就意味着有限的资金配置尚有不合理之处，从提高总体受教育年限的目标看就是缺乏效率。按照一般规律，政府的公共资金支出应该优先配置在社会收益率更高的领域。而教育经济学根据经验得出的结论是，教育社会收益率从高到低的顺序分别是学前、小学、初中、高中、高等教育、职业教育和技能培训等阶段。可见，按照更符合规律的顺序优化资源配置，有限的资源可以取得事半功倍的效果。其次，扩大教育事业对内和对外开放，借助竞争机制和动员各界力量拓展资金来源和投入渠道。教育事业本身是多样化的，不同类型和不同阶段的教育具有不尽相同的社会公益性。在那些私人回报率相对高的领域，应该允许和鼓励民办教育和合作办学，使之成为实施总体教育发展战略的积极力量。此外，教育也是慈善事业和志愿者行动的重要活动领域，政府应该营造良好的社会环境和氛围，建立适当和有效的激励，让第三次分配机制在教育发展中发挥更大的作用。最后，中国人口年龄结构的变化和经济增长的潜力，预期可以显著降低义务教育负担率，提高教育资金的保障程度。受人口结构变化的影响，2001—2021年，普通小学和初中的在校生人数合计已经在总量上减少了17.1%。在未来的人口负增长时代，一方面，义务教育阶段的人数预计将进一步显著减少；另一方面，如果公共教育支出保持占GDP的4%这一比例不变，教育资源的充足度将明显提升。

通过观察两个指标的变化，我们可以很确定地得出这个结论。从需求方来看，以4～18岁人口代表拓展的义务教育人口，以及以19～64岁人口代表拓展的就业人口，两者的比率即为义务教育负担比。从供给方来看，以预期的潜在增长率实现的GDP总量作为基准，其中的4%意味着可以得到保障的教育公共支出。

如图10—4所示，2021—2035年，在义务教育负担显著下降的同时，可用于教育的公共支出水平将显著提高。可以说，这个时期是中国教育实现第三次跨越的机会窗口，或者说是创造第二次人口红利的窗口期。

（蔡昉为中国社科院国家高端智库首席专家）